Face à une actualité politique nationale de plus en plus chaotique, la démocratie locale est souvent érigée en modèle.
Le récit du local comme ultime rempart à la crise démocratique, alimenté par les maires et leurs représentants, mérite pourtant d’être nuancé.
La plupart des dérèglements démocratiques à l’œuvre au niveau national se retrouvent localement, dans les grandes métropoles comme dans les petites communes rurales.
Citons-en ici les trois principaux : la concentration du pouvoir dans les mains (du chef) de l’exécutif, le déficit de représentativité des élus et la dépolitisation des choix d’action publique.
Ces anomalies démocratiques vécues au plus près du terrain ne sont pas sans conséquence, tant sur le contenu des politiques territoriales que sur le regard porté par les citoyens sur les institutions publiques.
Elles ne sont pourtant pas une fatalité.
Plus qu’un rempart, le local apparaît comme une terre de lutte pour démocratiser la fabrique de l’action publique.
Ce combat est trop souvent réduit à la question de la participation citoyenne.
La France compte pourtant près d’un demi-million d’élus municipaux, qui sont autant de praticiens de la démocratie.
Alors que leur mandat s’achève, cet article interroge les défis que vont devoir relever les 500 000 futurs élus locaux.
Atténuer la « présidentialisation » du pouvoir local
La démocratie locale a ceci de paradoxal qu’elle est souvent résumée à une figure unique : le (plus rarement la) maire.
La concentration du pouvoir est encore plus forte au sein de chaque commune qu’elle ne l’est au sommet de l’Etat.
Les élections municipales ont beau être un scrutin à la proportionnelle, elles correspondent à la logique du winner takes all (« le gagnant emporte tout »).
Alors que les écarts entre listes se jouent parfois à quelques dizaines de voix, la prime majoritaire y est de 50 %.
Prenons l’exemple d’une ville de 10 000 habitants pour prendre la mesure du phénomène.
Quatre listes candidatent à l’élection, dont deux se retrouvent au second tour, avec 38 % et 31 % des voix.
Les vainqueurs obtiennent 21 des 29 sièges au conseil municipal alors que les seconds n’auront le droit qu’à 4 sièges (17 sièges de moins pour 700 voix d’écart…).
En neutralisant toute opposition potentielle, la prime majoritaire enferme la démocratie locale dans un pur jeu de posture : sans aucune prise sur la décision, les élus d’opposition se retrouvent cantonnés à une fonction tribunitienne pour dénoncer l’incompétence des équipes en place.
La concentration du pouvoir se joue aussi au sein de la majorité.
Les électeurs votent pour une liste, et ce sont ensuite l’ensemble des conseillers municipaux qui désigneront le ou la maire.
Sauf qu’en pratique, les (futurs) maires gardent la main sur la composition de leur liste, comme sur la désignation de leurs adjoints.
L’allégeance au maire tient donc une place centrale, au risque sinon de se voir retirer sa délégation exécutive.
Les maires sont par ailleurs les seuls à pouvoir signer les arrêtés municipaux et restent les principaux interlocuteurs des pouvoirs publics comme des acteurs privés.
Les élus locaux sont bien conscients des effets pervers de ce fonctionnement.
Au burn out de maires, érigés en unique paratonnerre « à portée de baffe » de tous les mécontents, répond le bore out des autres élus qui sont nombreux à se demander à quoi ils servent (et dont les volontaires pour les postes sont d’ailleurs de plus en plus difficiles à trouver).
Face à la présidentialisation du pouvoir municipal, la montée en puissance des établissements publics de coopération intercommunale ou EPCI (aussi appelés communautés de commune, d’agglomération ou métropoles en fonction de leur taille) produit un effet paradoxal.
D’un côté, l’intercommunalité oblige les maires à travailler ensemble alors même qu’ils ne se sont pas choisis.
C’est en effet à cette échelle que se situent les principaux leviers d’action du bloc communal (notamment en termes de ressources humaines et financières).
Mais, d’un autre côté, l’intercommunalité contribue à renforcer la primauté des maires : la grande majorité des présidents et vice-présidents d’EPCI sont aussi maires de leur commune.
Et les premiers édiles se positionnent en courroie de transmission unique entre les communes et l’intercommunalité, pour garder la maîtrise de l’information. « Les maires ont refusé de nous partager le fichier mail de leurs conseillers municipaux », témoignait le directeur général d’une communauté de communes normande lors d’une mission réalisée sur la gouvernance intercommunale.
La concentration du pouvoir de décision dans les mains des maires (dont certains sont aussi présidents d’intercommunalité) interroge sur le rôle des assemblées locales et sur leurs capacités à peser sur les politiques menées. « Je ne sais plus quoi faire de mon conseil municipal », nous confiait perplexe un maire de l’Aisne, pointant le décrochage du reste de l’équipe municipale dans le suivi des dossiers. « On a du mal à faire participer les élus en conseil communautaire », abondait un directeur général des services, reconnaissant que ces instances étaient « surtout vécues comme des chambres d’enregistrement ».
Ces constats, largement partagés, révèlent la principale anomalie démocratique du fonctionnement des collectivités locales (cela vaut aussi pour les départements et les régions) : la superposition entre l’exécutif et le délibératif.
Chef du gouvernement (composé de « ses adjoints »), le maire assure aussi la présidence de l’assemblée (le conseil municipal) : il maîtrise à la fois le contenu des décisions et les modalités de leur mise en débat.
Les assemblées communales et communautaires devraient à l’inverse avoir pour fonction de faire contre-poids à l’exécutif pour garantir une forme d’équilibre des pouvoirs.
Cela nécessiterait d’en renforcer l’autonomie, en redonnant du poids (et du sens) à la fonction de « simple » conseiller municipal/communautaire, c’est-à-dire les élus qui ne sont ni maire ni adjoint.
Qu’ils soient de la majorité ou de l’opposition, ces élus qui composent le pouvoir délibératif ont un rôle important de « contrôle du gouvernement ».
Pour cela, le bloc communal gagnerait à reprendre à son compte les éléments de fonctionnement de l’Assemblée nationale.
Le premier consisterait à avoir une présidence de l’assemblée municipale qui soit dissociée de la fonction de maire.
Cet élu aurait la charge de garantir la qualité démocratique des débats, de négocier les ordres du jour avec l’exécutif et d’intervenir en médiation lors de conflits entre élus.
Pour garantir son autonomie par rapport à l’exécutif malgré la surreprésentation de la majorité, la présidence d’assemblée devrait obtenir les deux tiers des voix des élus sans délégation.
Il serait aussi possible de transposer le format des « commissions d’enquête parlementaire », en permettant à chaque conseiller sans délégation d’engager une commission d’enquête au cours du mandat s’il parvient à réunir le soutien d’un sixième des membres du conseil.
Ces derniers mois ont en effet souligné l’intérêt de cet outil transpartisan pour permettre aux députés d’investiguer les zones d’ombre de l’action gouvernementale et/ou peser sur le cadrage de l’agenda, par exemple sur les aides publiques aux entreprises ou la régulation des plates-formes numériques.
Cette possibilité existe déjà pour les villes de plus de 20 000 habitants, mais elle est rarement saisie faute de moyens.
Cette pluralisation des débats en interne aurait pour effet de redynamiser les contre-pouvoirs externes (à commencer par les associations) qui souffrent souvent d’une dépendance aux exécutifs locaux pour l’accès aux ressources (qu’il s’agisse de financements ou de locaux, mais aussi d’accès à l’information).
En favorisant la confrontation de points de vue et en diversifiant les interlocuteurs politiques, elle améliorerait la transparence démocratique des décisions locales.
Accompagner la politisation des enjeux locaux
Si la présidentialisation du pouvoir municipal passe relativement inaperçue, c’est que l’action publique locale continue d’être présentée comme apolitique.
Se tenant à distance des étiquettes partisanes, nombre de maires préfèrent mettre en avant la « bonne » gestion de « leur » commune.
A quoi bon laisser la place au débat contradictoire quand le « bon sens » s’impose ?
La même logique se retrouve au niveau des intercommunalités, marquées par le modèle de la cogestion.
Dans la plupart des EPCI, il n’y a ni majorité ni opposition : les compromis entre maires déterminent la répartition des postes (entre élus) comme celle des financements (entre communes).
Cette dépolitisation découle aussi de l’absence de campagne, et donc de débat, sur les politiques communautaires, dans une élection où l’essentiel de l’attention se focalise sur l’échelon municipal.
L’absence de programme électoral et de boussole politique se retrouve compensée par l’élaboration de « projets de territoire » autour de grandes ambitions – souvent consensuelles – et la mise en avant de « grands projets structurants pour le territoire ».
Cela ne veut pas dire que l’action communautaire s’élabore sans tensions.
La primauté des clivages institutionnels (communes versus intercommunalité) et territoriaux (ville-centre versus communes périphériques) conduit néanmoins à euphémiser toutes les autres lignes de clivage possibles, qu’elles soient idéologiques et/ou sociologiques.
D’autant que cela se combine avec une technicisation des débats alimentée par la (sur)production d’études et de diagnostics qui, en éclairant la complexité des enjeux, finit par en invisibiliser la portée politique.
La dépolitisation persistante des décisions (inter)communales contraste avec la politisation croissante des enjeux locaux, notamment lorsqu’ils ont trait à la transition écologique.
La mandature 2020-2026 se caractérise en effet par une hausse des crispations liées à la mise en œuvre des politiques de transition.
Ce « backlash écologique » résulte d’un changement de nature des politiques locales de transition, avec le passage d’une logique incitative à une logique plus contraignante.
A la suite de l’échec de la taxe carbone, l’Etat a délégué au local le déploiement des contraintes écologiques à travers la mise en place des zones à faibles émissions (qui consistent à interdire la circulation des véhicules diesel dans les territoires les plus pollués) ou le zéro artificialisation nette (qui oblige chaque commune à diviser de moitié le nombre de terrains ouverts à l’urbanisation).
Justifiées par l’impératif environnemental, ces mesures s’avèrent beaucoup plus clivantes que les grandes ambitions écologiques relativement incantatoires affichées jusqu’ici.
La hausse des tensions se retrouve aussi sur la gestion de l’eau, face à un écart croissant entre des besoins en hausse et une ressource en baisse et à une intensification du risque d’inondation.
Cette situation crée un effet de dissonance de plus en plus marqué entre une action publique qui continue de se présenter comme consensuelle et un débat public sur les questions locales de plus en plus conflictuel.
La rhétorique de la « gestion en bon père de famille » s’avère de moins en moins opérante face à la multiplication des protestations, de la part de ceux qui accusent la collectivité d’en faire trop comme de ceux qui jugent qu’elle n’en fait pas assez.
Cette politisation des enjeux locaux s’observe aussi sur les politiques de l’habitat, autour notamment de la régulation des loyers et des locations de courte durée.
Les exemples des politiques de transition et des politiques de logement rappellent que la fabrique de l’action publique locale ne consiste pas uniquement à identifier les solutions techniques pertinentes.
La définition des politiques territoriales correspond aussi à des choix d’allocation de ressources rares et partagées (l’eau, les sols, le logement, l’espace public…) sur lesquelles s’opposent des intérêts divergents et des différences de vécu.
Faute d’en prendre la mesure et de naviguer avec, les collectivités locales (élus et agents confondus) se retrouvent en incapacité de porter des politiques transformatrices soutenues ou acceptées par une majorité de leur population.
Démocratiser l’action publique locale consiste donc à assumer la dimension (re)distributive des politiques menées, pour mettre en débat les conceptions de la justice qui les sous-tendent.
Au nom de qui et de quoi ces choix-là sont-ils faits, alors qu’il y en aurait d’autres possibles ? Pourquoi les élus de telle collectivité font le choix de privilégier l’entretien des routes par rapport à la prise en charge de la petite enfance, quand d’autres territoires optent pour une hiérarchisation inverse ? Sur chaque politique menée, quels en sont les gagnants et les perdants potentiels, et cela correspond-il aux perceptions des personnes concernées ?
Pour éviter que la hausse des protestations ne vienne neutraliser la capacité d’action des collectivités locales, il est nécessaire d’organiser leur mise en débat afin de contraindre les élus à argumenter davantage leurs choix quand ils se retrouvent contestés sur le terrain.
Voilà pourquoi la campagne des municipales constitue une séquence démocratique importante, pour donner à voir les espaces de choix et inviter les (futurs) élus (et leurs électeurs !) à prendre position.
Améliorer la capacité représentative des élus
La robustesse démocratique du local interroge enfin la place des élus locaux dans la fabrique de l’action publique et la nature de leur fonction.
Au sein des collectivités, les élus sont systématiquement renvoyés à leur fonction de « décideurs » : ils président les comités de pilotage organisés par chaque direction, valident les délibérations élaborées par l’administration ou inaugurent les projets réalisés par « leurs » services.
Ce schéma théorique selon lequel les élus décident et l’administration exécute apparaît pourtant en décalage avec la pratique d’une action publique qui reste en grande partie pilotée par l’administration.
Plus nombreux et davantage outillés en expertise, les agents publics locaux ont un rôle déterminant dans la conception des politiques locales et dans la définition des priorités d’action.
Renforcer la démocratie locale passe donc par une clarification du partage des rôles entre élus et administration, en assumant la place de cette dernière.
La mission des élus n’est pas de se transformer en superchef de service multipliant les directives et imposant ses choix, mais de se faire le relais des préoccupations et du vécu de la diversité de leurs concitoyens qu’ils ont la charge de représenter.
La tâche est (de plus en plus) ardue : face à la différenciation des modes de vie, l’explosion des inégalités et la hausse des mobilités, comment réussir à représenter la population dans son ensemble ? Elle est pourtant essentielle, pour tendre vers la promesse démocratique selon laquelle chaque voix compte, à part égale.
Cet accent sur la fonction représentative des élus dans le pilotage des politiques publiques locales est aussi un moyen de lutter contre la centralisation du pouvoir soulignée précédemment.
Car s’il est tentant de vouloir décider tout seul, il faut nécessairement être plusieurs pour réussir à représenter une population plurielle et hétérogène.
D’où l’importance des assemblées par rapport aux exécutifs locaux.
Cet impératif représentatif jette une autre lumière sur la composition des assemblées (inter)communales.
Le rapport du collectif Démocratiser la politique est venu pointer le déficit de représentativité sociologique des élus, en objectivant la surreprésentation des classes supérieures et l’invisibilisation des classes populaires (souvent reléguées aux positions non éligibles sur les listes).
Contrairement aux idées reçues, la proximité ne suffit pas à supprimer les inégalités de représentation ! Les écarts entre la sociologie de la population et celle des élus sont tout aussi marqués en local, encore plus quand on les regarde au prisme du rapport au logement. « Nous avons réalisé en votant notre PLUi [plan local d’urbanisme intercommunal, NDLR] que tous les élus autour de la table sont propriétaires d’un pavillon, alors que les locataires constituent 40 % de la population communale », reconnaissait le maire d’une ville proche d’une grande métropole.
Alors que la démocratie participative conduit à renforcer ces inégalités de représentation en donnant la parole aux personnes qui la prenaient déjà, les 500 000 (futurs) élus municipaux ont une responsabilité majeure pour atténuer ce déficit de représentativité et donner du poids politique aux groupes sociaux qui sont jusqu’ici relégués aux marges de la démocratie locale.
Souligner la fonction représentative des élus locaux conduit aussi à changer de regard sur la place qui leur est accordée au sein des collectivités.
A rebours d’un modèle hiérarchique (« les élus décident et les services exécutent ») qui s’avère souvent en décalage avec la réalité, il s’agit de penser la fabrique de l’action publique comme un exercice de coproduction (et de confrontation) entre des expertises techniques et des expertises politiques.
Le but n’est pas de transformer les élus en experts des politiques locales, mais d’outiller leur expertise représentative et de la mettre à l’épreuve pour s’assurer qu’ils remplissent la mission démocratique qui est la leur.
A l’heure où le gouvernement Lecornu annonce une nouvelle loi de décentralisation aux contours encore incertains, il apparaît indispensable de faire évoluer le fonctionnement interne des collectivités locales pour en renforcer la robustesse démocratique.
Pour que le local puisse effectivement faire rempart aux tentations autoritaires, il lui reste encore du chemin à parcourir, que ce soit sur l’équilibre des pouvoirs comme sur la prise en charge des inégalités de représentation.
Manon Loisel et Nicolas Rio, politistes, consultants-chercheurs en stratégies territoriales, sont à l’initiative d’une « Lettre aux 500 000 (futurs) élus municipaux », mise en ligne chaque mois.
Nous avons le plaisir de vous relayer cet article sur la formation des élus. Se former est une nécessité pour exercer pleinement ses responsabilités et répondre aux défis de l’action publique. C’est dans cet esprit que formation-des-elus.cdcl.fr a été créé : une association fondée et gérée par des élus, dédiée à l’accompagnement et au développement des compétences des représentants locaux. Grâce à des formations animées par des experts reconnus, nous apportons aux élus des outils concrets et adaptés à leurs missions, afin de renforcer l’efficacité et la qualité du service public.