Mais avant d’analyser sa réponse revenons sur les faits.
Par la délibération n° CM-26-01-14-4-1 du 20 janvier 2026 le conseil municipal de la commune de Chalon-sur-Saône, a complété son règlement intérieur, en y ajoutant son article 7 qui dispose :
« La tenue vestimentaire adoptée par les conseillers municipaux en séance doit rester neutre et s’apparenter à une tenue de ville. Elle ne saurait être le prétexte à l’expression d’une quelconque opinion : est ainsi notamment prohibé le port de tout signe religieux ostensible, d’un uniforme, de logos ou messages commerciaux, ou de slogans de nature politique. En cas de non-respect de ces dispositions, le Maire, dans le cadre de la police de l’assemblée, peut prendre les mesures prévues à l’article L2121-16 du Code Général des Collectivités Territoriales » [1].
En d’autres termes, du fait de cette modification, le maire de Chalon-sur-Saône dispose du pouvoir « d’expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l’ordre » en application de l’article L2121-16 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
D’aucuns pourraient être surpris de l’association entre le trouble à l’ordre et le port de signe religieux, mais nous y reviendrons.
Afin d’étudier ce « procès » fait à ce règlement intérieur, pour transposer l’expression d’Edouard Lafferiere à propos des recours en excès de pouvoir, aux référés fondés sur l’article L. 521-2 du CJA, il nous faut d’abord étudier ses racines juridiques (I) avant de nous pencher sur la solution adoptée par le juge dijonnais (II) et, enfin, de nous interroger sur la portée de cette ordonnance (III).
I. L’enracinement juridique de la laïcité de l’élu local.
Pour comprendre les fondements juridiques de l’article 7 du règlement intérieur du conseil municipal de Chalon-sur-Saône, il nous faut quitter les rives de la Saône pour rejoindre celles de la Seine.
Premièrement, cette modification du règlement du conseil de municipal de Chalon-sur-Saône se fonde sur l’œuvre du législateur parisien ayant adopté la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d’un statut de l’élu local [2].
Plus précisément, la révision de ce règlement intérieur prend racine dans l’article 9 de la loi susmentionnée ayant ajouté l’article L1111-13 au Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui dispose :
« Dans l’exercice de son mandat, l’élu local s’engage à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité et de laïcité ainsi que les lois et les symboles de la République ».
Cette disposition n’a pas fait l’unanimité : elle a été adoptée en première lecture au Sénat le 7 mars 2024, avant d’être supprimée en première lecture à l’Assemblée nationale le 23 juillet 2024 puis rétablie par le Sénat en seconde lecture le 10 juillet 2025 et définitivement adoptée le 23 octobre 2025 par l’Assemblée nationale.
Les opposants de cette intégration de la laïcité au sein d’un statut légal de l’élu retenaient qu’elle était superfétatoire et stigmatisante à l’instar de Monsieur François Rebsamen, ministre de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation qui déclarait, lors de la séance publique de l’Assemblée nationale relative à la seconde lecture du texte le 9 juillet 2025 : « La laïcité est dans la Constitution, dans la jurisprudence, en somme dans tous les textes existants, et je ne vois pas pourquoi il faudrait en rajouter, sinon à des fins de stigmatisation, puisqu’elle fait partie de notre identité ».
Au contraire, pour ces partisans il s’agissait d’inscrire une valeur cardinale de la République parmi les obligations légales d’un élu local comme le soulignait Monsieur Freddy Sertin, député Ensemble pour la République, lors de la même séance publique : « [Le sous-amendement rétablissant la référence à la laïcité dans la loi] intègre, dans le cadre de ladite nouvelle section du code général des collectivités territoriales, le respect du principe de laïcité dans la charte de l’élu local. La laïcité, pierre angulaire de notre République, garantit la neutralité de l’État et des services publics et assure ainsi l’égalité de tous les citoyens devant la loi. Notre proposition s’inscrit dans une démarche de consolidation des valeurs républicaines, essentielles à la cohésion sociale et à la démocratie ».
Deuxièmement, la modification du règlement du conseil de municipal de Chalon-sur-Saône est moins récente, mais demeure parisienne : il s’agit de la modification de l’instruction générale du bureau de l’Assemblée nationale lors de sa réunion du 24 janvier 2018.
Cette instruction générale détermine les dispositions d’application du règlement de l’Assemblée nationale en application de ses articles 14 et 17.
Ainsi, l’article 9 de cette instruction dispose après le 24 janvier 2018 : « Dans l’hémicycle, l’expression est exclusivement orale.
L’utilisation, notamment pendant les questions au Gouvernement, à l’appui d’un propos, de graphiques, de pancartes, de documents, d’objets ou instruments divers est interdite. Lorsque ceux-ci sont utilisés par un ou plusieurs députés appartenant à un même groupe pendant l’intervention de l’un de ses membres, le Président peut retirer immédiatement la parole à ce dernier.
La tenue vestimentaire adoptée par les députés dans l’hémicycle doit être neutre et en adéquation avec la solennité des lieux. À ce titre, elle doit rester convenable et non détendue ni, a fortiori, négligée. Est ainsi, par exemple, prohibé le port du short ou du bermuda. Pour les hommes, le port de la veste est obligatoire, celui de la cravate recommandé.
La tenue vestimentaire ne saurait être, par ailleurs, le prétexte à la manifestation de l’expression d’une quelconque opinion : est ainsi notamment prohibé le port de tout signe religieux ostensible, d’un uniforme, de logos ou messages commerciaux ou de slogans de nature politique.
Dans le périmètre sacré, lorsque l’Assemblée tient séance, les titulaires des badges mentionnés aux V et VI de l’article 26 de la présente Instruction générale du Bureau sont assujettis aux mêmes obligations. Il est interdit de téléphoner à l’intérieur de l’hémicycle ».
Cette évolution de l’instruction générale appelle deux observations :
D’abord, elle constitue une réponse aux divers modes d’expression peu orthodoxes de certains députés situés à la gauche du perchoir [3] (discours à la tribune vêtu d’un maillot de football [4], brandissement d’un paquet de pâtes [5] etc.) et est donc dénuée de tout lien avec la laïcité.
Ensuite, le véhicule juridique emprunté pour adopter cette évolution normative surprend.
Pourquoi ne pas modifier directement le règlement intérieur de l’Assemblée nationale plutôt que de modifier une instruction du bureau chargée de l’appliquer ?
D’aucuns, et nous ne sommes pas en désaccord avec eux, y verraient une manœuvre visant à soustraire cette modification au regard du juge constitutionnel qui, conformément aux dispositions de l’article 61 de la Constitution, est chargé de contrôler la constitutionnalité des règlements des assemblées parlementaires et donc de leurs modifications, mais n’étend pas son contrôle aux textes chargés d’appliquer lesdits règlements.
L’on comprend d’autant plus ce procédé qu’il n’est pas à exclure que les sages de la rue Montpensier auraient censuré une telle disposition du fait (i) de l’incompétence probable pour le bureau de fixer les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Assemblée nationale mais aussi (ii) de l’atteinte potentiellement disproportionnée à la liberté d’expression des députés [6].
Mais peu importe, finissons-en là avec nos déambulations parisiennes pour revenir en Saône-et-Loire où la laïcité de l’élu local a été déférée à la censure du juge administratif.
II. La laïcité de l’élu local soumise au juge administratif.
On l’a dit, par une requête introductive d’instance enregistrée le 17 mars 2026, Damien Saley et Lamia Sabrina Sari, conseillers municipaux de Chalon-sur-Saône ont sollicité, sur le fondement de l’article L521-2 du CJA, la suspension de l’exécution de l’article 7 du règlement intérieur du conseil municipal de ladite commune, relatif à la tenue des membres du conseil municipal, adopté par la délibération du 14 janvier 2026.
Les requérants soutenaient que l’urgence était caractérisée dès lors que l’article L2121-7 du CGCT imposait de tenir le premier conseil municipal au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour de scrutin à l’issue duquel le conseil a été élu au complet, c’est-à-dire entre le 20 et le 22 mars 2026.
Ils considéraient également qu’il était porté une atteinte grave et manifestement illégale :
- à la liberté de culte et à la liberté de conscience dès lors que la délibération litigieuse introduisant la prohibition de signes religieux au sein du règlement intérieur du conseil municipal permettrait au maire d’interdire à la requérante, conseillère municipale d’opposition qui porte le foulard islamique, de siéger ou de l’exclure de l’assemblée ;
- au libre exercice des mandats des élus locaux dès lors que la délibération attaquée aurait pour effet de faire obstacle à ce qu’un membre du conseil municipal puisse siéger au sein du conseil municipal ou de restreindre le libre exercice de son mandat, alors que le principe de neutralité ne s’impose pas aux élus locaux sauf en cas de perturbation du fonctionnement normal de l’organe délibérant et lorsqu’ils exercent en qualité d’officier d’état civil pour le compte de l’État ;
- à l’article 1er de la Constitution, à l’article 1er de la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation de Églises et de l’État, ainsi qu’aux articles 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) et 9 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH).
Le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Dijon a raisonné en deux temps. Il a d’abord réaffirmé la nécessité de concilier le respect de toute croyance avec celui de la neutralité de la puissance publique (A) avant d’examiner plus spécifiquement les moyens tirés de la méconnaissance de la liberté de culte, de conscience et du libre exercice des mandats des élus locaux (B).
A. La réaffirmation de la conciliation entre liberté et laïcité.
Dans son ordonnance n°2601086 rendue le 18 mars 2026, le juge des référés libertés du tribunal administratif de Dijon a mentionné les normes applicables au cas litigieux pour en extirper la substantielle moelle juridique.
Il a déduit de l’article 10 [7] et de l’article 1er de la Constitution [8] que : « le principe de laïcité impose notamment le respect de toutes les croyances, l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantit le libre exercice des cultes », en citant la jurisprudence du Conseil constitutionnel [9].
Au renfort de ces dispositions, le juge des référés a également cité les articles 1 [10] et 2 [11] de la loi de 1905 et l’article 9 [12] de la CESDH.
On remarquera que ces normes consacrent un régime par principe libéral assorti cependant de réserves d’ordre public. En d’autres termes, la trame des dispositions susmentionnées peut être énoncée ainsi : si la liberté individuelle des croyants est érigée en norme principielle, elle peut être restreinte pour protéger des intérêts collectifs.
C’est donc logiquement que le juge énonce qu’il résulte de ces textes « d’une part le respect de toutes les croyances, et d’autre part la neutralité de la puissance publique ».
Le raisonnement est tout aussi classique dans sa méthodologie qu’il est inédit dans son application d’espèce : il illustre l’équilibre que doit rechercher le juge entre la liberté individuelle des croyants et l’obligation laïque à laquelle sont tenus les représentants la puissance publique.
On pourrait considérer qu’en procédant à ce rappel du droit applicable, le juge a entendu rejeter par prétérition les moyens tirés de la caractérisation d’une atteinte grave et manifestement illégale du fait de la méconnaissance des articles 1er de la Constitution, 1er de la loi du 9 décembre 1905, 10 de la DDHC et 9 de la CESDH.
En effet, on voit difficilement comment ces moyens auraient pu prospérer dans le cadre posé par le référé liberté.
D’une part, ces normes ne caractérisent pas, à notre connaissance, des libertés fondamentales au sens de l’article L521-2 du Code de justice administrative qui sont énoncées au fil de la jurisprudence.
D’autre part, ces règles ont pour objet d’instaurer un équilibre que le juge doit rechercher. Par conséquent, leur énonciation ne saurait suffire à caractériser leur violation. On comprend néanmoins la plume des conseils des requérants qui avaient peut-être l’intention d’inciter le juge à consacrer les normes invoquées comme des libertés fondamentales au sens de l’article L521-2 du CJA.
B. L’examen des atteintes supposées aux libertés fondamentales
Après avoir rappelé le cadre juridique applicable, le magistrat administratif l’a appliqué à l’élu local en se penchant sur les moyens qui s’appuient sur les libertés de culte [13] et de conscience [14] et le libre exercice des mandats des élus locaux [15] qui ont été consacrés comme des libertés fondamentales au sens de l’article L521-2 du CJA.
Cependant, ce statut normatif particulier accordé à ces libertés n’en fait pas des principes absolus insusceptibles de faire l’objet d’une restriction.
En effet, comme le rappelle le juge du référé-liberté de Dijon, il résulte de la combinaison des articles L1111-12 et L1111-13 du CGCT que les titulaires d’un mandat électif local sont tenus à des devoirs parmi lesquels figure le respect du principe de laïcité.
Le magistrat en déduit d’une part que « la liberté de conscience d’un membre élu d’un conseil municipal doit être conciliée avec le principe de laïcité » et, d’autre part, que le conseil municipal « constitue une autorité administrative de la République française à laquelle s’applique le principe de neutralité de la puissance publique » dont les séances « revêtent un caractère public ».
En somme, c’est donc le caractère administratif du conseil municipal qui impose à ses participants de respecter le principe de neutralité de la puissance publique au détriment de leur liberté de conscience.
La référence au caractère public des séances du conseil municipal laisse entendre que c’est la représentativité politique des élus locaux qui pourrait fonder la prohibition du port de signes religieux ostensibles lorsqu’ils règlent les affaires de la commune [16], sous les yeux de leurs concitoyens.
Pour le dire autrement, les élus municipaux lors des séances publiques du conseil municipal représentent égalitairement l’ensemble des citoyens qui les ont élus, indépendamment de leurs convictions religieuses ou de celles de leurs électeurs. Partant, le port de signes religieux distinctif par l’un des élus locaux, alors qu’il délibère au nom de tous les citoyens, pourrait briser l’image de cette représentation égalitaire.
Ce raisonnement n’est cependant pas exempt de critique d’un point de vue juridique.
D’une part, il tend à rapprocher les élus locaux des agents publics qui sont tenus à une obligation de neutralité dans l’exercice de ses fonctions [17].
Or, si l’on comprend l’exigence de neutralité des agents publics qui permet de garantir un traitement égalitaire de tous les administrés, cette transposition n’est pas évidente au statut des élus locaux qui sont chargés, par nature, de représenter les intérêts politiques divergents et conflictuels exprimés dans les urnes.
D’autre part, il faut se souvenir que le juge du référé liberté du Conseil d’État a annulé l’arrêté du maire de Mandelieu-la-Napoule qui avait entendu interdire l’accès aux plages aux personnes vêtues de tenues manifestant de façon ostensible une appartenance religieuse, motifs pris que cette mesure n’était pas adaptée, nécessaire et proportionnée au regard des seules nécessités de l’ordre public [18]. Cette logique pourrait, sans grande difficulté, être transposée aux séances d’un conseil municipal.
Cependant, les partisans de la neutralité religieuse des élus locaux mettront en avant le particularisme à la fois du fait religieux, source de tensions contemporaines, et de la gestion des affaires publiques, empreintes d’une tradition laïque. Ils considéreront qu’il est salutaire d’imposer à l’élu local de respecter une neutralité religieuse lorsqu’il délibère au sein du conseil municipal afin d’écarter des débats démocratiques les différences cultuelles matérialisées par des signes religieux ostensibles.
Une fois cette règle posée, le juge administratif en a tiré toutes les conséquences. Il a mécaniquement considéré, par un énoncé aussi logique que succinct, que l’usage par le maire de ses pouvoirs de police à l’égard d’un élu local porteur d’un signe religieux ostensible durant un conseil municipal, ne portait pas une atteinte grave et manifestement illégale au libre exercice des mandats par les élus locaux.
Le raisonnement semble simple : si la prohibition des signes religieux ostensibles durant un conseil municipal ne porte pas atteinte à la liberté de culte et de conscience, alors l’usage par le maire de ses pouvoirs de police à l’égard d’un élu local porteur d’un tel signe durant un conseil municipal ne porte pas une atteinte grave et manifestement illégale au libre exercice des mandats par les élus locaux.
Dont acte. Selon le juge du référé liberté du tribunal administratif de Dijon, un élu local porteur d’un signe religieux ostensible durant un conseil municipal peut se voir expulsé de la séance ou arrêté par le maire, faisant usage de son pouvoir police de l’assemblée.
Par ailleurs, l’ordonnance commentée pourrait également être vue comme une extension implicite de l’ordre public immatériel.
III. Vers une extension de l’ordre public immatériel à la neutralité religieuse des élus locaux ?
C’est par cette question que commence la dernière étape de notre petite excursion juridique sur les rives de la Saône. Pour ne pas nous y perdre, procédons par étape.
1. Le pouvoir de police de l’assemblée du maire lui permet d’expulser du conseil ou d’arrêter toute personne qui trouble l’ordre selon l’article L2121-16 du CGCT.
2. Qu’il s’agisse d’un pouvoir de police « d’apparence générale » [19] ou spéciale, comme semble l’avoir considéré le Conseil d’Etat [20] repris par la doctrine [21], il semble constant que ce pouvoir relève de la police administrative.
3. Combiné au règlement intérieur du conseil municipal tel que modifié par la délibération-contestée, l’article L2121-16 du CGCT permettrait donc au maire de Chalon-sur-Saône d’expulser ou d’arrêter l’élu local porteur d’un signe religieux ostensible durant un conseil municipal.
4. Cela signifierait donc que le port d’un signe religieux pourrait constituer une rupture de l’ordre public au sein des conseils municipaux, ce qui pourrait marquer une avancée de l’ordre public immatériel qui inclurait désormais la neutralité religieuse des élus locaux.
Pour le dire autrement, si le port d’un signe religieux ostensible par un élu local durant la séance d’un conseil municipal fonde l’emploi des pouvoirs de police administrative censés préserver l’ordre public, c’est donc que ce comportement constitue une atteinte à l’ordre public. Or, le port d’un signe religieux ne constitue pas une atteinte matérielle à la tranquillité, la salubrité ou la sécurité publique, mais semble bien heurter le principe immatériel de la neutralité religieuse.
Par conséquent, en rejetant le référé liberté dirigé contre une délibération permettant à un maire de faire usage de son pouvoir de police d’assemblée à l’encontre d’une élue locale participant à un conseil municipal muni d’un signe religieux ostensible, le juge administratif pourrait bien avoir implicitement intégré la neutralité religieuse des élus locaux dans l’ordre public immatériel.
Cette hypothèse s’inscrit dans la définition de l’ordre public immatériel par la doctrine la plus autorisée. Selon Marie-Odile Peyroux-Sissoko, l’ordre public immatériel constitue une notion duale « qui permet de restreindre les droits et libertés subjectifs individuels en dehors de tout trouble matériel en vue de la protection d’une exigence supérieure », mais également de rééquilibrer l’ordre juridique « par la prévalence et la protection d’un système axiologique composé de valeurs objectives qui ne peut être exclusivement réglementé par les règles régissant le système des droits et libertés individuels » [22].
Or, la neutralité de la puissance publique applicable aux élus locaux, telle qu’elle est évoquée dans l’ordonnance commentée, semble se glisser comme dans un moule dans la notion duale de l’ordre public immatériel. Cette neutralité restreint les libertés de culte et de conscience des élus locaux en dehors de tout trouble matériel pour garantir la neutralité de la puissance publique tout en faisant prévaloir la laïcité, comme valeur objective, qui ne peut être uniquement réglementée par les libertés individuelles susmentionnées.
Cette hypothèse, si elle est hasardeuse, pourrait cependant s’entendre à l’aune de l’avancée constante de l’ordre public immatériel ayant inclus la moralité publique [23], la dignité humaine [24] et encore plus récemment le respect dû aux victimes justifiant l’interdiction des activités provocantes en prison [25].
En tout état de cause, il appartiendra sûrement à la jurisprudence future de trancher la question de l’intégration de la neutralité religieuse des élus locaux au sein de l’ordre public immatériel.
Nous avons le plaisir de vous relayer cet article sur la formation des élus. Se former est une nécessité pour exercer pleinement ses responsabilités et répondre aux défis de l’action publique. C’est dans cet esprit que formation-des-elus.cdcl.fr a été créé : une association fondée et gérée par des élus, dédiée à l’accompagnement et au développement des compétences des représentants locaux. Grâce à des formations animées par des experts reconnus, nous apportons aux élus des outils concrets et adaptés à leurs missions, afin de renforcer l’efficacité et la qualité du service public.